Program Makan Bergizi Gratis (MBG) dirancang sebagai kebijakan kesejahteraan: memastikan anak-anak Indonesia mendapat gizi yang layak. Namun di balik tujuan itu, ada satu hal yang jarang dibicarakan—program ini juga sedang membangun struktur birokrasi baru dalam skala besar. Tulisan ini melihat sisi lain yang jarang dibicarakan: bagaimana MBG justru membentuk struktur birokrasi baru, dan apa implikasi politik yang mungkin mengikuti kelahirannya. Sebab dalam praktik politik, kebijakan yang tampak paling mulia sekalipun hampir tidak pernah berdiri sendiri. Di belakangnya selalu ada hal lain yang ikut terbentuk—lembaga, jalur kewenangan, dan pada akhirnya, distribusi kekuasaan.
Jika dilihat lebih dekat, MBG tidak berhenti pada distribusi makanan bagi anak sekolah-terbaru menyasar ibu hamil dan lansia. Program ini juga membangun desain institusional baru. Ia membutuhkan unit pelaksana, struktur koordinasi, serta aparatur yang mengelola layanan di lapangan. Dengan kata lain, MBG bukan hanya program gizi; ia juga membentuk birokrasi. Dan dalam sistem politik yang kompetitif, kelahiran struktur birokrasi baru hampir selalu membawa pertanyaan yang sama. Bukan lagi tentang tujuan kebijakannya, melainkan tentang akses. Siapa yang mengatur pintu masuk ke dalamnya dan menentukan siapa yang direkrut atau dilibatkan? Pertanyaan itu bukan tuduhan. Ia hanya refleksi dari satu hal sederhana dalam politik: setiap birokrasi yang lahir tidak pernah sepenuhnya netral. Di dalamnya selalu ada kemungkinan tentang bagaimana kekuasaan diorganisasi dan kepada siapa keberpihakan diberikan.
Secara kelembagaan, desain ini diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 115 Tahun 2025 tentang Tata Kelola Penyelengaraan Program Makan Bergizi Gratis. Aturan tersebut membentuk Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi (SPPG) sebagai unit pelaksana di lapangan. Untuk memenuhi kebutuhan tenaga, Perpres membuka kemungkinan pengangkatan aparatur melalui mekanisme ASN, termasuk skema Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK), dengan tetap merujuk pada prinsip sistem merit dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang ASN.
Penting dipahami bahwa Perpres tersebut sebenarnya tidak menciptakan rezim kepegawaian baru di luar sistem ASN. Kerangka besarnya masih sama: merit system, mekanisme ASN, serta aturan yang sudah lebih dulu ada. Namun demikian, ada implikasi yang patut dicatat. Aturan itu secara cukup eksplisit membuka ruang pengangkatan PPPK untuk mendukung pelaksanaan program. Dengan kata lain, kebutuhan operasional MBG tidak hanya ditopang oleh struktur yang sudah ada, tetapi juga oleh kemungkinan perekrutan aparatur baru—melalui jalur yang secara hukum memang tersedia.
Reformasi birkorasi Indonesia pascareformasi secara normatif berkomitmen pada sistem merit dalam manajemen ASN—rekrutmen berbasis kualifikasi, kompetensi, dan kinerja termasuk melalui mekanisme seperti seleksi terbuka jabatan serta pengawasan Komisi Aparatur Sipil Negara. Tujuannya jelas: memisahkan arena politik dari administrasi publik agar birokrasi tidak kembali menjadi alat patronase sebagaimana pada masa lalu.
Dalam kajian kelembagaan, Douglass North (1990) mengingatkan bahwa institusi tidak hanya ditentukan oleh aturan formal, tetapi juga oleh bagaimana kewenangan dijalankan dalam praktik, hasil akhirnya sangat bergantung pada siapa yang memegang diskresi, di mana keputusan dibuat, dan seberapa besar ruang interpretasi dalam aturan tersebut. Di situlah letak yang perlu dibaca lebih dalam ketika melihat desain MBG. Secara normatif ia berada dalam kerangka sistem merit, tetapi program ini membangun struktur pelaksana baru dan membuka kebutuhan aparatur tambahan.
Rekrutmen Berbasis Program
Peraturan Presiden Nomor 115 Tahun 2025 tentang Tata Kelola Program Makan Bergizi Gratis membuka kemungkinan pemenuhan tenaga melalui skema Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK). Program berskala nasional yang harus berjalan cepat memang membutuhkan fleksibilitas dalam penyediaan sumber daya manusia, sesuatu yang tidak selalu dapat dipenuhi oleh mekanisme birokrasi reguler. Perekrutan aparatur di sini tidak sepenuhnya mengikuti jalur umum ASN yang biasanya berlangsung secara periodik dan terpusat. Ia terkait langsung dengan kebutuhan operasional program itu sendiri.
Di sinilah kita bisa menyebutnya sebagai sesuatu yang agak berbeda: semacam program-based recruitment. Secara formal ia tetap berada dalam kerangka ASN, tetapi secara praktik ia mengikuti logika kebijakan yang sedang dijalankan, bukan semata logika sistem kepegawaian reguler. Segmentasi akses seperti ini, bukan pelanggaran hukum. Namun, ia menciptakan sesuatu yang tidak sepenuhnya netral: diferensiasi peluang untuk masuk ke jabatan publik. Perbedaan akses semacam ini jarang berhenti sebagai persoalan teknis belaka. Ia perlahan berubah menjadi sumber daya politik. Siapa yang mengelola akses tersebut pada akhirnya memiliki implikasi kekuasaan.
Badan Gizi Nasional dalam beberapa laporan menyebut target pembentukan sekitar 30.000 dapur Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi (SPPG) untuk menopang implementasi penuh program MBG di seluruh Indonesia. Skala ini menunjukkan bahwa yang dibangun bukan hanya layanan gizi, tetapi juga jaringan organisasi baru. Jika menggunakan asumsi paling sederhana, misalnya setiap SPPG memiliki tiga posisi inti: kepala unit, tenaga ahli gizi, dan pengelola administrasi, maka secara kasar kita sudah berbicara tentang sekitar 90.000 posisi birokrasi baru.
Sejumlah kajian tentang clientelism memberi sudut pandang lain untuk memahami persoalan ini. Dalam banyak kasus, distribusi posisi administratif dapat berfungsi sebagai “mata uang” politik, bahkan ketika prosedur formal tetap berjalan sebagaimana mestinya. Allen Hicken (2011), misalnya, menunjukkan bagaimana jabatan publik kerap menjadi bagian dari pertukaran politik yang lebih luas. Pola serupa juga terlihat dalam studi tentang Indonesia oleh Edward Aspinall dan Ward Berenschot (2019). Mereka menunjukkan bagaimana jaringan patronase dapat bekerja melalui institusi formal—tanpa perlu secara terang-terangan melanggar aturan.
Dalam konteks Indonesia pascareformasi, pola seperti ini tidak lagi tampil sekeras masa lalu. Ia tidak bekerja dengan cara yang terlalu kasatmata seperti pada era Soeharto. Justru sebaliknya—lebih halus dan lebih tersebar. Patronase sering bergerak melalui desain kebijakan, melalui distribusi program, atau melalui akses terhadap sumber daya negara. Analisis semacam ini juga muncul dalam karya Edward Aspinall dan Marcus Mietzner (2010). Mereka menunjukkan bahwa relasi patronase tetap bertahan bahkan di dalam kerangka demokrasi elektoral.
Jika kerangka itu digunakan untuk membaca MBG, ada satu hal yang segera terlihat: visibilitas sosial program ini sangat tinggi. Ia hadir langsung di ruang kehidupan sehari-hari; sekolah, keluarga penerima manfaat, komunitas lokal. Program ini bukan kebijakan yang bekerja jauh di tingkat pusat; ia hadir secara fisik di tengah-tengah masyarakat.
Di titik itulah posisi-posisi seperti kepala Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi (SPPG) atau koordinator layanan menjadi menarik. Di atas kertas, jabatan itu tentu bersifat teknis. Tugasnya mengelola distribusi makanan, mengawasi standar gizi, memastikan layanan berjalan. Tetapi dalam praktik sosial, peran mereka bisa lebih dari sekadar administrator, Mereka mengelola sumber daya publik sekaligus menjadi wajah kehadiran negara di tingkat lokal. Dalam demokrasi elektoral, titik-titik seperti ini jarang sepenuhnya netral. Ia bisa menjadi simpul relasi tempat bertemunya administrasi, komunitas, dan kepentingan politik.
Dilema Politik dalam Birokrasi
Ilmuwan politik Barbara Geddes (1994) menyebut situasi seperti ini sebagai politician’s dilemma. Para aktor politik sering menghadapi dua pilihan yang sama-sama rasional. Di satu sisi, ada dorongan memperkuat kapasitas negara melalui birokrasi profesional berbasis merit sistem. Di sisi lain, selalu ada insentif untuk memanfaatkan ruang diskresi dalam kebijakan publik guna memperkuat dukungan politik jangka pendek. Menariknya, dilema ini biasanya tidak lahir dari pelanggaran aturan. Justru ia muncul karena aturan itu sendiri menyediakan ruang interpretasi dan diskresi tertentu.
Jika dilihat dari desainnya, program MBG berada di wilayah seperti ini. Secara formal, kebijakan tersebut tetap berada dalam kerangka Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara dan tidak secara eksplisit keluar dari sistem merit. Namun skala program sering membawa dinamika baru. Ketika sebuah kebijakan nasional membuka puluhan ribu kemungkinan posisi dalam birokrasi—serta melahirkan ribuan kepala satuan layanan di tingkat lokal—struktur insentif politik di sekitarnya ikut berubah. Bukan karena aturan dilanggar, tetapi karena ruang yang tersedia di dalam aturan menjadi jauh lebih luas. Di titik itulah jabatan yang semula tampak teknis mulai memperoleh arti politik. Aktor tidak perlu menabrak prosedur untuk memperoleh keuntungan, cukup bekerja di dalam ruang yang memang disediakan oleh desain kebijakan.
Dalam literatur administrasi publik, mekanisme ini sering disebut policy-based patronage. Kajian Guillermo Toral (2023) menunjukkan bahwa patronase dapat bekerja melalui program kebijakan tanpa merusak prosedur formal. Dalam praktiknya, distribusi posisi administratif sering ikut menjadi bagian dari dinamika politik, meskipun prosedur formal tetap dijalankan. Dengan kata lain, politisasi birokrasi bisa terinstitusionalisasi secara perlahan. Prosedur tetap ada, seleksi tetap berjalan, tetapi desain kelembagaan menciptakan insentif baru.
Karena itu, pembacaan seperti ini bukan ditujukan kepada individu tertentu. Ini lebih merupakan cara melihat arsitektur kelembagaan sebuah kebijakan. Argumen dari James G. March dan Johan P. Olsen (2006) mengingatkan bahwa institusi tidak hanya membatasi perilaku; ia juga membentuk cara aktor menghitung kepentingannya sendiri. Aturan, struktur, dan distribusi kewenangan akhirnya memengaruhi kalkulasi rasional para pelaku politik.
Jika sebuah kebijakan menghadirkan—katakanlah—sekitar 90.000 kemungkinan posisi baru di birokrasi, maka yang berubah bukan hanya kapasitas layanan publik, namun konfigurasi kekuasaan di tingkat lokal juga ikut bergeser. Menjaga integritas birokrasi tidak cukup hanya dengan mengawasi perilaku pejabat atau memastikan prosedur seleksi berjalan sesuai aturan. Yang tidak kalah penting adalah memastikan bahwa desain kebijakan itu sendiri tidak secara diam-diam membuka jalur patronase baru. Memberi makan anak-anak tentu adalah agenda kesejahteraan yang tak terbantahkan. Namun setiap kebijakan besar juga membentuk struktur kekuasaan baru. Karena itu, menjaga agar birokrasi tetap profesional sama pentingnya dengan memastikan makanan benar-benar sampai ke meja anak-anak sekolah.
Penulis: Ahmad Yuzki Arifian Nawafi’ (Dosen Komunikasi Politik FUAD UIN SATU Tulungagung)
